โดย วีรพัฒน์ ปริยวงศ์
นักกฎหมายอิสระ <http://www.facebook.com/verapat>
**********************************************
ผู้เขียนยอมรับว่าผลการประมูลชุดคลื่น 15-15-15 MHz ที่อาจเกิดขึ้น อาจ ‘ไม่น่าปราถนา’ นัก แต่ในฐานะนักกฎหมาย ก็จำต้องยึด ‘หลักการ’ เหนือ ‘ความปราถนา’ เพื่ออธิบายว่า การจะสรุปว่า กสทช. กำลังจัดให้มีการ ‘ฮั้วประมูล’ หรือ ตั้งราคาต่ำเกินไป จนผิดกฎหมาย ก็คงจะไม่ถูกต้องเช่นกัน ด้วยเหตุผลดังนี้
ประการแรก กสทช. เองไม่ได้รับผิดชอบเฉพาะ ‘การจัดประมูล’ แต่หากมองจากกฎหมายทั้งระบบ จะพบว่า กสทช. ต้องกำกับดูแลอุตสาหกรรมโทรคมนาคมอย่างรอบด้าน ไม่ว่าจะด้านการแข่งขัน การเก็บรายได้เข้ารัฐ การควบคุมราคาและคุณภาพการให้บริการ ฯลฯ
สมควร ย้ำว่า พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 45 ประกอบ มาตรา 41 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ควบคุมการจัดการประมูลนั้น บัญญัติ ‘หลักการเชิงนโยบาย’ กว้างๆ
ไม่มีกฎหมายข้อใดที่กำหนดให้ กสทช. ต้องกำหนด ‘ราคา’ ให้สูง หรือ ‘รีดกำไร’ เข้ารัฐเป็นเป้าหมายสำคัญเท่านั้น (โปรดอย่าลืม ว่า กสทช. ไม่ใช่ ‘กระทรวงการคลัง’ หรือ ‘กรมสรรพากร’ ที่อยู่ภายใต้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง)
ตรงกันข้าม กสทช. ถูกกำหนดให้คำนึงถึง “การแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม” ส่วนหลักเกณฑ์และรายละเอียดเพิ่มเติมนั้น กฎหมายให้ ‘กสทช.’ เป็นผู้ไปดำเนินการตั้งราคาและจัดแบ่งชุดคลื่นความถี่ให้สม “ประโยชน์สูงสุดของประชาชน”
กฎหมายก็ย่อมให้เป็นดุลพินิจของ กสทช. ที่จะพิจารณาได้ว่าสิ่งใดจะดีกว่ากัน
ประการที่สอง แน่นอนว่าสิ่งที่น่าปรารถนาที่สุดในการประมูลก็คือ การกำหนดเพดานคลื่นไว้ที่ 15 MHz (เพียงพอสำหรับการให้บริการ) และ มีจำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมากกว่าสามราย โดยรายที่ชนะอาจได้คลื่นความถี่ไป 15-15-15 (เท่ากัน)
แต่หาก จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลมีเพียงสามรายก็ เป็นเรื่องที่โทษใครไม่ได้ และไม่ควรไปแก้ปัญหานี้โดยการเพิ่มเพดานคลื่นความถี่ อันเป็นการสร้างปัญหาใหม่ซ้ำซ้อนขึ้นไปอีก
หาก กสทช. มีอำนาจ ‘เสก’ ให้คลื่น 45 MHz ขยายสูงขึ้นเป็น 50 MHz หรือ มีอำนาจบังคับให้มีผู้ประกอบการรายที่สี่ และ ห้า ฯลฯ เข้าร่วมประมูล เพื่อเพิ่มการแข่งขัน กสทช. ก็คงทำไปแล้ว แต่เมื่อ กสทช. มิอาจทำได้ จึงย่อมไม่เป็นธรรมหากจะมองว่า กสทช. จงใจใช้ดุลพินิจทำลายการแข่งขันหรือเอื้อประโยชน์ใคร
ตรงกันข้าม ดุลพินิจที่ กสทช. ใช้ในครั้งนี้ หากมองในแง่กฎหมาย ย่อมเห็นได้ถึงความเป็นกลางในเชิงกฎเกณฑ์ กสทช. ไม่อาจทำเกินหน้าที่โดยทำนายอนาคตและใช้ดุลพินิจ ‘เลือกสูตรเฉพาะ’ สำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียงสามรายเท่านั้น
ทั้ง นี้ เพราะ กสทช. เองก็ต้องเคารพโอกาสและสิทธิของผู้อื่นที่จะเข้าประมูลเช่นกัน อีกทั้ง การเลือกสูตรเฉพาะสำหรับกรณีมีผู้ประมูลเพียงสามรายก็มีข้อเสียในระยะยาว ดั่งที่ได้กล่าวมาแล้ว
ประการที่สาม ประเด็น ที่ว่าราคาประมูลชุดความถี่ที่ตั้งต้นที่ชุดละ 4,500 ล้านบาทนั้นต่ำหรือสูงเกินไปหรือไม่ หากถามนักวิชาการ 10 คน ก็คงได้คำตอบที่ไม่ซ้ำกัน นักกฎหมายเองก็ยอมรับความจำเป็นที่ต้องเคารพดุลพินิจขององค์กรกำกับดูแล เช่น กสทช. ซึ่งผู้เขียนย้ำอีกครั้งว่า กสทช. ไม่อาจพิจารณาเฉพาะราคาการประมูลเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยเหตุผลและปัจจัยการแข่งขันระยะยาวประกอบด้วย
การที่ กสทช. ระมัดระวังไม่ให้ราคาการประมูลนั้นสูงเกินไปนั้น จึงมีเหตุผลที่เข้าใจได้ ซึ่งคงไม่ได้เกี่ยวเฉพาะเรื่อง ‘ราคาค่าบริการ’ เท่านั้น แต่เป็นเรื่อง ‘คุณภาพบริการ’ ด้วย เช่น การขยายและพัฒนาขยายโครงข่าย 3G หลังการประมูลให้ครอบคลุมทั่วประเทศ (roll out) ซึ่งต้องใช้เงินทุนมหาศาล และหากต้นทุนการประมูลสร้างภาระที่สูงเกินไป ก็ย่อมกระทบถึงเงินทุนที่ผู้ประมูลต้องใช้เพื่อขยายพัฒนาบริการ จนประชาชนได้รับการบริการที่ล่าช้ามากขึ้น เป็นต้น การแข่งขันระหว่างผู้ประกอบการอาจอยู่ในระดับมาตรฐานคุณภาพที่ต่ำกว่าที่ ควร จะเป็น
ที่สำคัญ ไม่ควรลืมว่า ในทางกฎหมาย กสทช. ก็ยังมีอำนาจคุ้มครองประโยชน์แก่รัฐและผู้ใช้บริการในระยะยาวได้ เช่น
อำนาจในการเก็บค่าตอบแทนการใช้คลื่นความถี่ หรือค่าธรรมเนียมและการจัดสรรรายได้อื่นเข้ารัฐ
รวมไปถึงอำนาจการกำกับดูและอัตราขั้นสูงของค่าบริการ รวมถึงมาตรการป้องกันการผูกขาดและการกำกับการมีอำนาจเหนือตลาดต่างๆ
อีก ทั้ง กฎหมาย ยังให้อำนาจ กสทช. กำกับดูแลเรื่องอื่น เช่น ความเร็วของ 3จี ที่ต้องได้มาตรฐาน, ราคาที่ต้องไม่แพงเกินไป หรือเรื่องสำคัญที่ยังไม่มีใครพูดถึง เช่น การใช้ ‘เสาเดิม’ มาส่ง ‘คลื่นใหม่’ (แทนที่จะไปสร้าง ‘เสาใหม่’ ให้เปลืองเงินและเวลา) หรือ การก้าวออกจาก ‘ยุคมืด’ ของสัญญาสัมปทาน (ซึ่ง ‘รัฐวิสาหกิจ’ บางรายได้คลื่นไม่ต้องประมูล แต่กลับไม่ทำอะไร ส่วนอีกรายก็ไปทำโครงการลับๆ ล่อๆ กับเอกชนจนส่อทุจริต) ฯลฯ
ดัง นั้น แม้จะมีผู้ใดมองว่าราคาประมูลนั้นต่ำเกินไปหรือสูงเกินไป แต่กสทช.ย่อมชอบที่จะนำราคาประมูล มาเป็นเหตุผลในการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อกำกับดูแลต่อไป เช่น
การ ปรับอัตราขั้นสูงของค่าบริการ หรือ ปรับค่าตอบแทนให้แก่รัฐเพื่อนำไปพัฒนาอุตสาหกรรม หรือปฏิบัติตามมาตรการการแข่งขันที่เป็นธรรมอื่นๆ ซึ่งล้วนเกี่ยวโยงกับประสิทธิภาพการแข่งขันและประโยชน์ของประชาชนในระยะยาว เช่นกัน
ผู้เขียนกล่าวถึงเหตุผลสามประการนี้ เพื่อย้ำหลักการว่า ‘การประมูลคลื่น’ เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งของการกำกับดูแลโดยรวมของ กสทช.
ซึ่ง กสทช. เองก็ชอบที่จะใช้ ‘ดุลพินิจตามกฎหมาย’ เพื่อรักษาการกำกับดูแลให้ได้สัดส่วน ‘ทั้งระบบ’ ไม่ใช่เฉพาะส่วนการประมูลเท่านั้น
และ การด่วนสรุปว่า กสทช. ตั้งราคาประมูลต่ำเกินไป หรือทำให้มีการฮั้วประมูลกัน ก็ย่อมเป็นการกล่าวอ้างที่ขาดแง่มุมในทางกฎหมาย และไม่เป็นธรรมนัก
ผู้เขียนในฐานะที่เคยวิพากษ์ กสทช. ไว้มาก (http://ไม่ใช่ลิขวิดครับ/3Gthai) ก็ขอเป็นกำลังใจให้ กสทช. ว่า แม้การประมูลครั้งนี้อาจมีข้อจำกัดที่ทำให้จำนวนผู้เข้าร่วมประมูลอาจมีไม่มากและอาจสู้ราคาไม่เข้มข้นดังที่ใจปรารถนา แต่นั่นก็เป็นเพียงด่านแรก
สิ่ง ที่สำคัญกว่าในระยะยาว ก็คือการนำเครื่องมือทางกฎหมายชิ้นอื่นที่ กสทช. มีอยู่ มากำกับดูแล ‘การแข่งขันหลังการประมูล’ ให้มีประสิทธิภาพทั้งในเชิง ‘ราคา’ และ ‘คุณภาพ’ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน เพราะการแข่งขันในระยะยาวนั้นเอง คือ ตัววัดอนาคต 3Gไทยที่แท้จริงยิ่งกว่าราคาการประมูล!
หมาย เหตุ: บทความนี้ปรับปรุงมาจากบทความของผู้เขียน เรื่อง ‘อนาคต 3G ไทย ต้อง ‘มองไกล’ กว่า ‘เงินประมูล’ ในหนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ 17 ก.ย. 2555 ((บทวิเคราะห์กฎหมายเกี่ยวกับการประมูลคลื่น 3จี อ่านเพิ่มได้ที่นี่)))
ประมูล 3G ‘ฮั้วกัน’ จริงหรือ ? 'เงินประมูล' เท่านั้นหรือ คือ ผลประโยชน์ของประเทศ ?
