คอร์รัปชันพันธุ์ใหม่ “ซับซ้อน-ซ่อนปม”

รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และที่ปรึกษาอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวถึงงานวิจัยล่าสุดที่ตนและคณะทำให้กับ กพ. (คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน) ในเรื่อง “ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม” ซึ่งถือเป็นบันไดขั้นแรกของการคอร์รัปชัน โดยข้อมูลที่พบก็คือปัจจุบันภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนให้ความสนใจต่อปัญหาคอร์รัปชันมากขึ้น ทำให้ผู้มีอำนาจรวมทั้งนักธุรกิจบางคน ไม่สามารถแสวงหาประโยชน์หรือคอร์รัปชันได้โดยตรง จึงทำให้วิธีการคอร์รัปชันต้องแปลงรูปหรือกลายพันธุ์เหมือนไวรัส โดยใช้การแสวงหาผลประโยชน์จากความขัดแย้งระหว่าง ผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม และใช้กลไกส่วนหนึ่งที่เรียกกันว่า “คอร์รัปชันเชิงนโยบาย” ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่าคอร์รัปชันได้กลายพันธุ์มาตลอด เมื่อ 3,000 ปีก่อนนักปราชญ์อินเดียก็ได้จำแนกรูปแบบการคอร์รัปชันในยุคนั้นไว้มากกว่า 60 รูปแบบ
รศ.ดร.นิพนธ์ เปิดเผยถึงข้อมูลจากงานวิจัยเรื่อง “ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม” ว่า การคอร์รัปชันเกิดขึ้นได้ทั้งจากผู้ที่มีบทบาทหน้าที่เดียว (หมวกใบเดียว) และผู้ที่มีสองบทบาทหน้าที่ (หมวกสองใบ) โดยรูปแบบการคอร์รัปชันของผู้ที่มีบทบาทหน้าที่เดียวจะพิจารณาได้ไม่ยาก เช่น กรณีเจ้าหน้าที่เรียกสินบนจากนักธุรกิจที่ทำผิดเพื่อไม่ให้ถูกจับ หรือเจ้าหน้าที่รับสินบนเพื่อกำหนดสเปคเอื้อประโยชน์ให้บริษัทหนึ่งเป็นผู้ชนะการประมูล โดยที่บริษัทอื่นไม่มีโอกาสเข้าร่วม ส่วนรูปแบบการคอร์รัปชันของผู้ที่มีสองบทบาทหน้าที่จะมีรูปแบบซ่อนเร้นมากขึ้น เช่น กรณีนายกเทศมนตรีกำหนดสเปคให้บริษัทรับเหมาก่อสร้างของตนหรือภรรยา ชนะการประกวดราคางานก่อสร้างในเขตเทศบาลของตน และข้าราชการชั้นผู้ใหญ่หรือนักการเมืองใช้อำนาจหน้าที่ช่วยให้บริษัทของภรรยาไม่ต้องถูกลงโทษฐานหนีภาษี โดยพฤติการณ์ดังกล่าวถือเป็นการคอร์รัปชันบวกกับ “ผลประโยชน์ซ้อนทับ” (Conflict of Interest)

สาวไส้ “บีโอไอ-นักธุรกิจการเมือง”

รศ.ดร.นิพนธ์ กล่าวต่อไปว่า รูปแบบของ Conflict of Interest ที่แท้จริงเป็นเรื่องที่ซับซ้อน เช่น บริษัทก่อสร้างของนายกเทศมนตรีชนะการประกวดราคางานที่นายกเทศมนตรีบริหารอยู่ โดยการประมูลเป็นไปอย่างเที่ยงธรรมและโปร่งใส และไม่ผิดกฎหมายแต่อย่างใด แต่เบื้องหลังอาจเป็นเพราะการที่นายกเทศมนตรีมี 2 บทบาท เจ้าหน้าที่ก็อาจจะเกรงใจ หรือกรณีอธิบดีกรมหนึ่งที่กำกับธุรกิจการเงินอย่างซื่อสัตย์ หลังเกษียณก็ไปทำงานกับธุรกิจการเงินแห่งหนึ่ง และได้ใช้ข้อมูลของทางราชการในสมัยเป็นอธิบดีไปเป็นประโยชน์ต่อธุรกิจ พฤติการณ์ดังกล่าวแม้จะถือว่าไม่ผิด แต่ก็เป็นประเด็นที่ควรคิดว่าจะมีกติกาในเรื่องนี้อย่างไร เนื่องจากปัจจุบันคนไทยส่วนใหญ่มีอายุขัยโดยเฉลี่ยเกือบ 75 ปี บางคนอาจมีอายุยืนถึง 80-90 ปี ดังนั้น หากจะห้ามข้าราชการประกอบอาชีพหลังเกษียณก็คงไม่ได้
“อีกตัวอย่างหนึ่ง เช่น ผู้บริหารบริษัทยักษ์ใหญ่เข้าไปเป็นกรรมการ (บอร์ด) ในหน่วยงานของรัฐที่ควบคุมธุรกิจขนาดใหญ่ หรือเป็นกรรมการที่ให้สิทธิพิเศษกับธุรกิจที่ตนเองเกี่ยวข้อง เช่น BOI (สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ให้สิทธิพิเศษด้านภาษีแก่ธุรกิจ แล้ว BOI ก็ตั้งตัวแทนจากภาคธุรกิจ 2 พวกเข้าไปนั่ง พวกหนึ่งเป็นตัวแทนของสภาอุตสาหกรรมฯ หอการค้าฯ และสมาคมธุรกิจต่างๆ กับอีกพวกหนึ่งแต่งตั้งจากบุคคลที่มีความสามารถ และบางครั้งธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับเขาก็เข้ามาขอ BOI เพราะฉะนั้นเขาก็มีอำนาจในการจัดสรรโดยใช้อำนาจของรัฐ หรือกรณีนักการเมืองเป็นเจ้าของกิจการแห่งหนึ่ง แล้วขอให้กรรมการของรัฐตั้งค่าธรรมเนียมกีดกันสินค้านำเข้าของบริษัทคู่แข่ง อย่างนี้ก็เข้าข่าย Conflict of Interest”
“การคอร์รัปชันเชิงนโยบายที่อยากจะยกตัวอย่างก็คือ กรณีรัฐมนตรีกำหนดนโยบายที่จะเอื้อประโยชน์ต่อธุรกิจของครอบครัวหรือพรรคพวก เช่น ที่ดินบริเวณหนึ่งไม่มีราคา ถ้าฉลาดก็ต้องทำให้มีราคา โดยให้บริษัทเอกชนเข้ามาจัดการแทน เมื่อราคาค่าเช่าแพงขึ้น รัฐก็ได้มากขึ้น เอกชนที่เข้ามาจัดการก็ได้มากขึ้น แต่ประเด็นก็คือบริษัทเอกชนที่เข้ามาจัดการคือใคร กระบวนการคัดเลือกโปร่งใสหรือไม่ รูปแบบนี้เป็นรูปแบบที่ค่อนข้างสลับซับซ้อน นักธุรกิจที่เข้ามาเป็นนักการเมืองเท่านั้นที่จะคิดรูปแบบนี้ออก ข้าราชการก็คิดไม่ออก นักการเมืองอาชีพก็คิดไม่ออก เพราะเป็นรูปแบบที่เริ่มพัฒนาสลับซับซ้อน เป็นเรื่องที่ดูแล้วทุกฝ่ายได้ประโยชน์ แต่ประโยชน์ตกอยู่กับใคร และต้องติดตามว่ากระบวนการจัดสรรเป็นอย่างไร”



แฉนักธุรกิจซื้อเก้าอี้บอร์ดหน่วยงานรัฐ
รศ.ดร.นิพนธ์ เปิดเผยต่อไปว่า งานวิจัยชิ้นนี้ได้ศึกษาปัญหาหลายกรณี เช่น กรณี สปก.4-01 กรณี “บีบีซี” (ธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การ) บทบาทของกรรมการหน่วยงานรัฐ และปัญหาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยสิ่งที่พบจากศึกษากรณี สปก. ก็คือ ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวม อาจเกิดขึ้นได้ในระดับนโยบายและการเมืองท้องถิ่น หากกฎหมายเปิดช่องนักการเมืองก็จะกระทำโดยอ้างว่ากฎหมายไม่ได้ห้าม แต่หากเกิดในขณะที่ตนเองเป็นฝ่ายค้านก็จะโจมตี สะท้อนให้เห็นว่า “จุดยืน” ของนักการเมืองอยู่ที่ “จุดนั่ง”
สำหรับปัญหาในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่พบมากก็คือ กรณีผู้บริหารและสมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำธุรกิจหรือเป็นคู่สัญญากับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตนสังกัด และการใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการหาเสียงให้ตนเอง นอกจากนี้ก็มีปัญหาความลักลั่นในการตีความข้อกฎหมาย โดยเฉพาะคำว่า “สัมปทาน” และ “คู่สัญญา” ขณะที่ ป.ป.ช. ไม่สามารถดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทั้งหมด จึงกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีรายได้สูงเท่านั้น จะต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน เมื่อมีการคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก ป.ป.ช. ก็ไม่สามารถตรวจสอบ
ส่วนบทบาทของกรรมการในหน่วยราชการและรัฐวิสาหกิจต่างๆ งานวิจัยพบว่าเป็นผู้ที่มีโอกาสจะเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์ส่วนรวมมากที่สุด โดยเฉพาะหน่วยงานที่มีอำนาจในการจัดสรรงบประมาณ จัดซื้อจัดจ้าง อนุมัติเงินกู้ พิจารณายกเว้นหรือลดหย่อยภาษี หรือเก็บภาษีจากภาคธุรกิจ ปมปัญหาที่สำคัญก็คือกฎหมายเปิดช่องให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้เป็นกรรมการได้ ดังนั้นนักธุรกิจบางคนจึงใช้วิธีการซื้อเก้าอี้กรรมการให้ตนเอง
“นักธุรกิจในสภาหอการค้าฯ เล่าให้ฟังว่า เขาใช้วิธีซื้อตัวเองเข้าไปเป็นกรรมการซึ่งมีอำนาจกำกับดูแลธุรกิจ และอำนาจนั้นอาจกระทบกระเทือนธุรกิจของเขา เพราะฉะนั้นเขาจึงต้องเข้าไปเพื่อให้แน่ใจว่ากรรมการชุดนี้จะไม่ใช้อำนาจนั้นมากระทบกระเทือนธุรกิจขนาดใหญ่ของเขา ผมไม่ขอเอ่ยชื่อว่ากรรมการชุดนี้คืออะไร บอกได้แต่เพียงว่าอยู่ที่กระทรวงพาณิชย์”
รศ.ดรนิพนธ์ เปิดเผยด้วยว่า ประเด็นหนึ่งที่น่าสังเกตก็คือ กรณีเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจอนุมัติโครงการขนาดใหญ่ หรืออนุมัติการกู้เงินต่างประเทศ ไปเป็นกรรมการในหน่วยงานที่มีโครงการลงทุนจำนวนมาก เช่น เจ้าหน้าที่ “สภาพัฒน์” และ สศก. (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ จึงอาจเกิดการเอื้อประโยชน์ต่อกัน การลงทุนบางโครงการจึงแพงมากเกินไป และกรณีการเป็นกรรมการตามที่กฎหมายกำหนด เช่น ปลัดกระทรวงและอธิบดีต้องดำรงตำแหน่งกรรมการมากมาย โดยเฉพาะปลัดกระทรวงการคลังเป็นกรรมการถึง 200 ตำแหน่ง
ดังนั้น ประเด็นที่ทุกฝ่ายควรจะต้องจับตาก็คือ ในการดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐ ข้าราชการระดับสูงจะปกป้องผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือผลประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจที่มี “บริษัทลูก” อยู่นอกเหนือการควบคุมของกระทรวงการคลัง ในขณะที่บริษัทเหล่านี้บางแห่งจ่ายเงินโบนัสปีละนับล้านบาท

(กรุณาติดตามต่อตอนจบ)